编者按:中国国企改革40年历程,坚持问题导向和底线思维等原则,在没有现成模式和成熟经验可资借鉴的情况下,走出了富有中国特色的渐进式改革路径,较好地兼顾了改革、发展与稳定的关系。但国有资本公共属性体现不够、国有企业效率相对不高等问题依然存在,国资国企取得的成就与其拥有的资源、与政府的要求、与民众的期望仍有不小差距。国资国企仍然亟需深化改革、加快发展。2019年12月12日中央经济工作会议在部署明年经济工作时也提出“要制定实施国企改革三年行动方案,提升国资国企改革综合成效”,这标志着在国企改革方案顶层设计基本完成、政策体系“四梁八柱”已经确立的基础上,新一轮国企改革将进入密集“施工期”和提升阶段。梳理国企改革历程,厘清国企改革成效及原因,总结国企改革经验及预见其未来发展方向至关重要。为此,国研网专访了国务院发展研究中心企业研究所国有企业研究室主任、研究员项安波。

国研网:众所周知,我国是世界上国有企业数目最多、国有资产规模最大、国资行业分布最广、国资管理体系最复杂的国家,国企改革的复杂性和艰巨性可想而知。那么,国企改革到底经历了怎样的历程,能否请您为我们做一个梳理。

项安波:广义的国企改革实际上是国有经济改革。改革开放后,中国国家战略调整为以经济建设为中心,开始了从计划经济向市场经济转型。在体制转轨过程中,国有企业从原来计划经济体制的重要支柱,变成为经济体制改革中心环节的主要对象。中国国企改革历程,大致可以总结为“一个主题、两条主线、三个要点、四个阶段”,总的特点是重大突破和试错、实验相互促进,在争论中曲折前进。

中国国企改革的基本主题是“实现国有经济与市场经济相融合”。围绕这一主题,中国国企改革有两条主线:一是在宏观层面构建适应市场经济的国资管理体制,二是在微观层面建设公平参与市场竞争的企业主体。

同时,中国的国企改革有三个要点:建立与完善现代企业制度,调整国有经济的结构和功能,建立适应市场经济的国有资产管理体制。

中国国企改革大致经历了四个阶段,均不同程度地反映了中国国企改革实用主义的基本逻辑、渐进式改革路径、坚持问题导向与底线思维的原则。

一是探索“两权分离”为主的放权让利阶段,这大致是从1978到1992年。

二是以建立现代企业制度和国有经济战略性调整为重点的制度创新和结构调整阶段,这大致是从1993到2002年。

三是以探索新的国资监管体制推动国企改革阶段,大概是从2003到2013年。

第四阶段是从2013年至今的全面深化改革的分类改革阶段。在此期间,以党的十八届三中全会《决定》为依据,国有企业进入了全面深化改革的新阶段,以分类改革为基础,开始向纵深推进。目前,国企改革的顶层设计基本完成,政策框架的四梁八柱确立,形成了以中发[2015]22号文为引领、20多项文件为配套的“1+N”政策体系,为全面深化国企改革打下了制度基础。这一阶段的国企改革内容很丰富,其中最重要的是明确了新一轮国企改革的两个主攻方向:一是以管资本为主加强国有资产监管,即按“管资本”的要求进一步完善国资管理体制;二是发展混合所有制经济,即以产权层面的改革促进国企转变经营机制。此外,还涉及国企分类改革、深化公司制改革、完善公司治理、加强党建、推进市场化选聘国企经营管理者和提升国企透明度等多项工作。

国研网:感谢您如此详尽的阐述,让我们对国企改革40年的发展历程有了清晰的认识。您认为其中取得的主要成果有哪些呢?

项安波:40年改革与发展历程中,国有企业在保持中国经济稳定增长、推进快速工业化和提高国家经济竞争力等方面发挥了重要作用。总体而言,国企改革的主要成果主要有以下4条:

(一)国有企业在政企关系、规模与实力等方面取得了长足进步

从政府附属物转变为基本具有独立地位的市场主体,正逐步向市场经济体制下的现代企业——“新国企”转变。主要体现在以下几点:公司制改革基本完成;经过规范董事会建设等工作,不少国企的公司治理逐步规范化;企业经营基本市场化,适应市场竞争要求的决策、执行、监督机制得到完善;通过深化劳动、人事、分配三项制度改革,大多数国有企业“三能”机制基本形成。国有企业从政府附属物转变为基本具有独立地位、自主经营权的经济单位,“总体上已同市场经济相融合”。当前,优秀国企正向市场经济体制下的现代企业——“新型国有企业”转变。

继续在国民经济中发挥主导作用。国有企业在贯彻落实国家宏观调控政策、实施国家重大战略、支持国防现代化建设、保障能源资源安全、保障就业、维护社会稳定等方面发挥了重要作用,支撑了经济社会发展。国企在国内很多基础性行业占据主体地位,如承担了国内几乎全部的原油、天然气和乙烯生产,提供了全部的基础电信服务,拥有覆盖全国的电力输配网络,发电量、民航运输总周转量、水运货物周转量均占全国的90%左右。国企在钢铁、煤炭、机械、造船、军工等支柱行业具有主导地位,粗钢行业产量前10名有9家是国有企业,全国十强汽车企业中7家是国有企业(马骏等,2018)。

国企规模和实力不断增强,大型国企在一些领域已有一定国际竞争力。一是国企规模、实力明显增强,经济效益不断提升。截至2017年底,全国国有企业资产总额151.7万亿元、所有者权益52万亿元,同比分别增长10%和11%;2017年,实现营业收入52.2万亿元、利润总额2.9万亿元,同比分别增长13.6%和23.5%。相比1995年《财富》世界500强首次发榜时的3家企业上榜,2017年进入《财富》世界500强的国有企业有82家。二是国企的综合竞争力不断提高。不少国企规模位居世界前列,一些优秀国企的技术、管理、国际化等也走向世界前列,在载人航天、探月工程、深海探测、高速铁路、特高压输变电、第四代移动通信等领域取得了一批具有世界先进水平的科技创新成果。三是优秀国企的国际化程度在提高。国企是中国企业“走出去”的主力。自20世纪90年代国家提出“走出去”战略以来,国企一直是中国对外投资的先锋队和主力军。最近几年,大型国企结合“一带一路”建设,向国际化经营迈出新步伐。

(二)国有企业制度发生了深刻的变化:初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的企业制度框架

随着改革开放大潮和经济体制改革推进,特别是国企改革进入制度创新阶段后,国有企业制度发生了根本性变化:首先,在法律形式上,国企实现了从行政附属物到公司独立法人的转变。其次,在所有权结构上,实现了从国有独资到股权多元化、混合所有制和股份制的转变。第三,在经营组织上,实现了从工厂制向公司制的转变。第四,在公司治理上,实现了从“厂长经理负责制”到“董事会是公司决策机构和公司治理核心”的转变。

(三)国资管理体制在实现“从五龙治水到统一监管”重要突破的基础上取得“从管企业到管资本”的阶段性进展

国有资产管理体制改革,经过尝试国有资产经营责任制的早期探索,到组建国有资产管理专司机构(国家国资局)和建立国有资产基础管理制度的中期探索,到建立集中行使所有权职能的出资人机构(国资委)和相关制度体系的新世纪改革,再到“以管资本为主完善国有资产监督管理体制”,经历了从控制权到所有权改革,实现了从国有资产的“五龙治水”到推进经营性国有资产统一监管的转变。在此基础上,开始了从“管资产与管人、管事相结合”向“管资本为主”转变,并取得一些阶段性进展。

(四)国有经济布局和结构调整机制逐渐完善

自20世纪90年代末中国提出战略性调整国有经济布局以来,国有经济布局和结构不断优化。在这一过程中,克服了“国退民进、国进民退”争议,并初步形成“国民共进、协调发展”共识。经过多年持续努力,国有资本持续向基础行业和关键领域集中;国有企业逐渐退出一般竞争性领域,聚焦主业发展;混合所有制企业成为国有企业的主要实现形式和国有企业中最有活力的部分。更重要的是,形成了国有经济布局和结构调整的机制,并在实践中逐步得到完善。总体来看,国有经济实现了从主体地位到发挥主导作用的转变,促进了形成多种所有制经济共同发展的格局。

国研网:国企改革不是中国特有现象,世界各国几乎都在不断调整和改革国有企业。但放眼世界,像中国这样大规模、长时间持续的国企改革,应是独此一家。我们从中积累了怎样的方法与经验呢?

项安波:中国推进国企改革的经验主要有以下4条:

(一)渐进式改革路径保证了不出现颠覆性失误

由于特殊国情及特定发展阶段,加上没有可参照的对象,以及缺乏可直接借鉴的成熟经验,“在不断探索中向前推进”是中国国企改革的明显特征,具有较强的“试错”色彩。特别是对国有企业的再认识和再理解需要有一个深化过程,改革的目标只能逐步明确或不得不分阶段明确。这决定了中国国企改革难以一蹴而就,自然采用渐进式改革的推进模式而非“休克疗法”,注重改革的探索性与秩序性、求实性的平衡。主要表现为:改革顺序一般遵循先易后难原则,如先试点后推广、先增量后存量、先实践后规范、先调整运行机制后制度创新、先竞争领域后垄断行业、先改小后改大等等;改革层面上,多数时间更重视自下而上的推动式改革,由点到面、步步推进,获取成熟经验后再战略性展开和全面推进。

渐进式国企改革意味着要支付相对较大的时间成本,有时甚至会出现停滞。但是通过时间换空间和积累经验,实现了国企改革的战略从无到有、目标从模糊到明确、对象从外围到核心,保证了改革的稳妥推进,不至于出现全局性、颠覆性失误或重大倒退。

(二)重视推进改革的动力机制设计

40年的国企改革,有一条颠扑不破的经验,就是当推进改革的动力机制设计到位的时候,国企改革推进就顺利,反之则困难重重。国企改革的进展,取决于是否发挥了中央和地方、政府和企业这两对主体的积极性,关键是如何释放人的积极性、激发企业发展活力。中国国企改革不同时期的动力源不同,但改革推进顺利期间的共同点有3个方面。

第一,重视“公平效率兼顾、风险收益对称、激励约束结合、责权利相统一”的机制设计。比如党的十六大明确构建新的国资管理体制时,强调“充分发挥中央和地方两个积极性”和“权利、义务和责任相统一”;再比如党的十八届三中全会后,在推进国有企业经营管理者市场化选聘改革中,注重市场化选聘与契约化管理相衔接、激励约束相平衡、权责利尽可能相统一。

第二,中央方针、政策与企业、地方实践的“双轮驱动”。国企改革是中央推动与地方探索上下结合的产物,是中央政策和企业实践互动发展的过程。在不同阶段,主要表现为自下而上推动和自上而下拉动两种方式。当前随着改革的深入,越来越需要发挥中央和地方的两个积极性,越来越需要将强调顶层设计指引作用的“拉动式”改革和重视地方探索、容许试错的“推动式”改革相结合。

第三,坚持统筹推进与重点突破相结合。如在不同阶段,均坚持问题导向,根据所面临的重点问题,着力进行突破。同时,注重推进配套改革,避免某一单项改革长期“单兵突进”而难以为继。

(三)较好地兼顾改革、发展与稳定的关系

国企改革是中国经济体制改革的中心环节和重点问题,也是一个公众议题和敏感问题,加上国有资本兼具资本性和公共性双重属性、国有企业身负多重目标,国企改革涉及利益关系复杂。因此,国企改革方案必须系统设计、统筹兼顾、协调配套,推进时必须高度重视处理好改革、发展和稳定的关系,兼顾改革力度、发展速度和社会可承受度。

历史上,中国在国有企业改制重组、产权转让、关闭破产、厂办大集体改革、分离企业办社会职能等重要改革中,都注重确保在风险可控的前提下推进改革。如国企3年攻坚脱困时,对冗员过多国企坚持“无情调整、有情操作”,并建立下岗职工基本生活保障、失业人员失业保险、城镇居民最低生活保障“三条保障线”,在当时社保体系尚不健全、全国下岗职工高达2100万的情况下,既推进了改革,又较好地保持了社会稳定。2015年,国务院国资委下发了《关于建立国有企业改革重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见》,明确了坚持以人为本、统筹兼顾等原则。在最近几年推进供给侧结构性改革中,注重处理保持社会稳定和推进结构性改革的关系,提出“要尽可能多兼并重组、少破产清算,做好职工安置工作”。这些实际上也是“兼顾改革、发展与稳定”传统思路的延续。较好地兼顾改革、发展与稳定的关系,注意保障职工合法权益、维护企业和社会稳定,减少了社会矛盾、促进了形成改革共识,使得利益相关者特别是广大职工更愿意参与改革、支持改革。

(四)企业实践、理论研究和政策指导的交互促进

中国国企改革重视企业实践、理论研究和政策指导三者的互动促进。企业实践的探索,导致理论探讨的深入,加深了各界对市场经济和国企改革的理解,促进了“政企分开、政资分开”、“国企改革坚持市场化方向”、“坚持两个毫不动摇”等政策的出台;“两个都是”等理论上的突破,使得国企改革相关政策进一步向前发展。

以发展混合所有制经济为例。混合所有制是一个中国特色很强的概念,在中国以外的其他国家不是普遍现象,国际学术界在此方面的讨论较少。但在中国,混合所有制的企业实践、理论研究和政策表述均十分丰富,而且实践早于理论,正是在实践中出现了混合所有制企业,导致理论界和政府开始关注这类企业;理论的前进推动相关政策的出台,进而促进混合所有制企业的发展。实践、理论和政策就这样在交互中相互促进。20世纪末的国企3年攻坚脱困,实际上也是理论上的突破通过实践得到验证,并取得实实在在的成果。得益于企业实践、理论研究和政策指导的循环交互促进,使得中国国企改革能始终保持在理性稳健的轨道上推进。

国研网:根据2019年12月12日中央经济工作会议的指示,下一步国企改革如何发展,成为当前难以回避的现实问题。对此,您有怎样的见解,我们深化国企改革的目标和方向在哪里?您对国企改革未来有怎样的展望?

项安波:新一轮国企改革需要适应新的、已经发生重大变化的经济和政策环境,提升改革目标,突出改革重点,聚焦主攻方向,迈出实质性步伐。

首先要提升改革目标。鉴于国有资本“全民所有”的基本属性,新一轮国企改革的目标不能就国企论国企、就国资论国资,而是要超越国资国企的本位目标,这样才能更好地落实“以人民为中心”的发展理念,与提升整体经济效率和社会福利最大化的发展目标一致起来。因此,国企改革应适应已经发生重大变化的经济环境和政策环境,以“三个有利于”为标准,以提升国民经济整体效率和国家经济竞争力为目标,以提升国有资本效率、增强国有企业活力为中心,构建国民共进、协调发展的经济格局。国资国企需要在推动经济升级和高质量发展、促进社会和谐与文明进步中发挥更积极作用。

其次是突出改革重点。广义的国企改革是国有经济的改革,不能仅仅把企业作为改革的对象。现在回头来看,新一轮国企改革的两大重点“管资本”和混合所有制改革都与国资管理体制改革相关。因此,以“管资本为主”完善国资管理体制将成为改革重点之一,争取以重点突破带动全面推进与整体深入。通过“管资本”来重构国有资本管理体制、提升管资本能力,才能淡化所有制、强化所有权,才能使微观企业居于公平竞争地位,实现提升改革目标的任务。

第三是聚焦改革方向。在总结前期系列试点工作的基础上,国企改革需要聚焦主要目标、力求重点突破,进而带动国企改革的全面推进。党的十九大提出了“做强做优做大国有资本”和“培育具有全球竞争力的世界一流企业”两大任务。相应地,“以管资本为主完善国资管理体制”和“以发展混合所有制经济转变国企经营机制”成为国企改革两大主攻方向。两者交互影响,围绕产权改革,共同对构建系统明确的国家所有权政策和国企公平参与竞争提出了要求。因为两者都要求构建更清晰的政企关系、更良性互动的“国民”关系。这有利于促进“国”与“民”的公平竞争和协调发展。当前阶段需要聚焦“管资本”和混改两大主攻方向,以重点突破带动全面推进,从专项试点走向综合改革。

目前国企改革的顶层设计阶段基本结束,改革实施阶段到来,开始了从设计到施工阶段的转换。加之当前的国际经济形势复杂,环境处于剧变之中。国企改革的任务仍然繁重而艰巨、公平参与竞争的挑战真实而重大,需要攻坚克难。国企得益于供给侧结构性改革改善了经营绩效,为主动推进改革、公平参与竞争创造了有利条件。为此,需要抓住时机、凝聚共识、聚焦目标,以有力度、实质性的改革举措,促进国企改革再出发,取得新的突破性进展,为国民经济发展提供新动能和释放新空间。

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